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- Der Neue Mensch -
Neoliberale
Transformationen internationaler Bevölkerungspolitik: Die Politik Post-Kairo
aus der Perspektive der Gouvernementalität
Susanne Schultz –in:
Peripherie. Zeitschrift für Politik und Ökonomie in der Dritten Welt,
Schwerpunktheft: Gouvernementalität, Nr. 92, 23. Jg., Dezember 2003, S. 452-480
Seit der Weltbevölkerungskonferenz von Kairo 1994
ist es um die Politik der Fortpflanzung - damals wohl die am heißesten
umstrittene Fragen der transnational organisierten Frauenbewegungen – ruhiger
geworden: Die einen interpretierten den auf der Konferenz geschlossenen
sogenannten „Konsens von Kairo“ (damit ist das Bündnis zwischen
Frauengesundheits-NGOs und population
establishment[1] gemeint) als Bruch mit einer
herrschaftsförmigen Kontrolle demographischer Entwicklungen. Die anderen, die
Kritikerinnen dieses Konsens, zogen sich seitdem eher zurück und hinterließen
die These der Kontinuität, die suggerierte, internationale Bevölkerungspolitik
habe sich mit dem Konsens von Kairo nicht verändert, sondern schmücke sich
seitdem lediglich rein äußerlich mit einer feministischen Rhetorik. Im
Folgenden möchte ich einige Überlegungen anstellen, die sich dieser Alternative
der Interpretation entziehen: Sie verfolgen die These einer Transformation
bevölkerungspolitischer Strategien im Zusammenhang mit neoliberalen
Rationalitäten[2]
– Rationalitäten, wie sie in den letzten Jahren von den sogenannten
Gouvernementalitätsstudien thematisiert worden sind. Diese Studien nähern sich
dem Phänomen des Neoliberalismus unter Rückgriff auf die späten Arbeiten
Foucaults auf spezifische Weise an, indem sie neoliberale Formen der
„Selbstführung“ und neoliberale „Sicherheitstechnologien“ untersuchen
(Burchell/Gordon/Miller 1993, O´Malley/Weir/Shearing 1997).
Folgende Thesen sollen diskutiert werden: Erstens
möchte ich zeigen, wie es der Konsens von Kairo ermöglicht hat,
antinatalistische, also geburtenreduzierende Strategien über die Verbesserung
einer individuellen „reproduktiven Gesundheit“ zu legitimieren. Frauen in
Afrika, Asien und Lateinamerika werden nicht mehr vorrangig als verantwortlich
für das Wohl der Familie oder auch für die nationale Entwicklung angerufen,
sondern vor allem als Individuen, die sich um ihre eigene Gesundheit kümmern
(sollen). Zweitens möchte ich zeigen, wie eine solche Medikalisierung von
Bevölkerungspolitik zu einer Ausdifferenzierung bevölkerungspolitischer
Zielgruppen entlang spezifischer Risikofaktoren geführt hat und diskutieren,
inwiefern dies als Sicherheitstechnologie im Foucaultschen Sinne zu verstehen
ist. Drittens möchte ich – ausgehend von diesen Überlegungen – die verbreitete
These eines Gegensatzes zwischen Neoliberalismus und einem starken
bevölkerungspolitisch agierenden Staat infrage stellen und nach Artikulationen
zwischen neoliberaler Staatlichkeit und neomalthusianischer Wissensproduktion
fragen. Damit möchte ich auch diejenigen Mainstream-Positionen von
Frauengesundheits-NGOs problematisieren, welche nach Kairo von einem Ende oder
zumindest von einem Anachronismus antinatalistischer demographischer Strategien
in der internationalen Bevölkerungspolitik ausgehen.
Bevor ich diese drei Überlegungen vorstelle, werde
ich jedoch zunächst in den Konsens von Kairo und in die wichtigsten Konzepte
der Gouvernementalitätsstudien einführen.
Der Konsens von Kairo – eine scheinbare Entkoppelung von Mikro- und
Makroebene
Das entscheidende Dokument
des Konsens von Kairo ist das 1994 auf der UN-Weltbevölkerungskonferenz in
Kairo erarbeitete Aktionsprogramm. Es drückt einen Kompromiss zwischen dem population establishment und Teilen
einer seit den 80er Jahren international vernetzten Frauengesundheitsbewegung
aus, die als NGO-Vertreterinnen, aber auch über die Partizipation in
Regierungsdelegationen in Kairo stark repräsentiert war. Das Aktionsprogramm
war auf den ersten Blick durch eine „ideologische Schizophrenie“ geprägt[3].
Denn auf der Makroebene blieb das Ziel einer Reduktion des weltweiten
Bevölkerungswachstums erhalten und wurden demographische „goals“ als wichtige
Elemente nationaler Entwicklungsprogramme für legitim erklärt. Damit hält der
Konsens von Kairo an der neomalthusianischen Idee einer zu großen oder zu
schnell wachsenden Bevölkerung als Ursache gesellschaftlicher Krisenphänomene
fest. Auf der Mikroebene der einzelnen Programme lehnte das Programm dagegen
demographische „targets“, also ein quantitatives Plansoll für die Verbreitung
von Verhütungsmitteln oder Sterilisationen, ab und ächtete Zwangsmaßnahmen.
Stattdessen etablierte der Kairoer Konsens die Begriffe “reproduktive Rechte”
und “reproduktive Gesundheit” und brachte damit die Prinzipien der
individuellen Entscheidungsfreiheit und Achtung der Gesundheit von Frauen aufs
Papier.
Der Konsens von Kairo ist
einerseits Ausdruck strategischer Umorientierungen auf dem Feld des population establishment, dessen Devise
nicht die Abschaffung, sondern die bessere Durchsetzung demographischer Ziele
über solche Formen „liberaler Regierung“ war. Andererseits ließen sich viele
Frauen-Netzwerke auf der Basis des Aktionsprogramms darauf ein, ihre bisherige prinzipielle
Ablehnung bevölkerungspolitischer Strategien entweder taktisch zurückzustellen
oder aufzugeben, indem sie diese nach dem Konsens von Kairo für irrelevant
erklärten oder indem sie aktiv an einer positiven Reformulierung des Begriffes
der Bevölkerungspolitik arbeiteten (Hodgson/Watkins 1997; Higer 1999).
Der Konsens von Kairo gilt
seitdem innerhalb des population
establishment als hegemoniales Paradigma, dem sich die Programme der großen
Agenturen wie des Weltbevölkerungsfonds UNFPA, der Weltbank oder der
US-Entwicklungsbehörde US-AID auch gegen Hardliner in den eigenen Reihen
angeschlossen haben. Er wurde auch über die 1999 organisierten
Nachfolgekonferenzen Kairo +5 in Den Haag und New York erneut bestätigt.
Sicherlich markiert der
Konsens von Kairo einen Fortschritt für Frauenrechte: Einerseits bietet er ein
(allerdings völkerrechtlich unverbindliches) Instrument gegen massive
Menschenrechtsverletzungen wie etwa Zwangssterilisationen; andererseits
verbrieft er gegen konservative Positionen das Recht auf den Zugang zu
Verhütungsmitteln – weiterhin angesichts des Vormarsches „fundamentalistischer“
Positionen keine Selbstverständlichkeit. So hat die US-Regierung den Konsens
jüngst auf einer Bevölkerungskonferenz in Bangkok im November 2002 in Frage
gestellt. Sie kündigte an, das Kairoer Programm zukünftig nur noch ohne die
zentralen Begriffe der reproduktiven Rechte und Gesundheit zu akzeptieren – als
Begriffe, die das Recht auf Abtreibungen beinhalteten[4].
Die antinatalistischen
Strategien, die im folgenden untersucht werden sollen, sind also auch weiter
nur eine Kraft in den gesellschaftlichen Kämpfen um die Politik der
Fortpflanzung. In manchen Ländern gibt es absurde Konstellationen pro- und
antinatalistischer Kräfte, wie sie etwa eine Aktivistin der philippinischen
Frauengesundheitsbewegung, Sylvia Claudio Estrada, beschreibt: „Die
philippinischen Frauen stehen wirklich zwischen allen Stühlen. Zur Zeit gibt es
zum Beispiel kaum mehr Geld für Verhütungsmittel: Auf der einen Seite fördert
US-AID vor allem seine Lieblingsmethode, nämlich Sterilisationen; auf der
anderen Seite hält das Gesundheitsministerium auf Druck der katholischen
Kirche, die nur natürliche Familienplanung zulassen will, Gelder zurück.“
Ebenso wenig wie ich mit der Kritik antinatalistischer
Strategien eine komplexe Realität der Fortpflanzungspolitik leugnen will, soll
im folgenden DER Neoliberalismus als universelles Prinzip behauptet werden, das
sich über bevölkerungspolitische Programme unweigerlich durchsetze. Allerdings
möchte ich Analysen kritisieren, die neoliberale Rationalitäten im Sinne einer
Auflösung von Staatlichkeit begreifen und damit implizit einen Gegensatz zu
Bevölkerungspolitik als im Staat verorteter Interventionspolitik aufbauen.
Stattdessen werde ich im Folgenden fragen, wie die scheinbar entkoppelten
Makro- und Mikroebene doch in den bevölkerungspolitischen Programmen nach Kairo
miteinander verkoppelt sind und welche neoliberalen Rationalitäten dabei eine
Rolle spielen. Die Studien der Gouvernementalität bieten meines Erachtens
interessante Antworten auf diese Frage.
Neoliberalismus in den Gouvernementalitätsstudien
In den letzten Jahren haben die zunächst als governmentality studies bekanntgewordenen
Forschungsansätze verzögert gegenüber der angloamerikanischen Debatte auch im
deutschen Sprachraum eine breitere Rezeption erfahren (Bröckling/Krasmann/Lemke
2000, IWK 2001). Mit Rekurs auf den späten Foucault und seinen Begriff der gouvernementalité[5], mit
dem er Machtverhältnisse als „Führung der Führungen“, als komplexes Verhältnis
zwischen Fremd- und Selbstführung[6]
rekonzeptualisiert (vgl. Foucault 1993; 2000)[7],
rücken dabei neoliberale Rationalitäten auf mehrere Weisen ins Zentrum der
Forschung:
Erstens untersuchen die Gouvernementalitätsstudien
eine politische Rationalität, welche nicht mehr den Staat, sondern die
Selbstverantwortung und Selbstsorge der Individuen in das Zentrum der
Problematik des Regierens, der Bewältigung sozialer Konfliktstoffe stellt. Ihre
detaillierten Studien medizinischer, psychologischer, betriebswirtschaftlicher,
kriminologischer oder pädagogischer Diskurse, von Texten der Beratungsliteratur
bis zu Regierungsprogrammen, rücken die Veränderungen alltäglicher Praktiken
und Ansprüche an das Selbst in den Blick und bieten Ansatzpunkte danach zu
fragen, wie emanzipatorische Diskurse von sozialen Bewegungen, die auf
individuelle Autonomie und Selbstbestimmung gerichtet sind, in neoliberalen
Programmen aufgegriffen, aber auch reformuliert und entkontextualisiert werden
(z.B. Schild 2002, Pühl/Schultz 2001).
Zweitens ist ein weiterer Anknüpfungspunkt der
Gouvernementalitätsstudien zum Verständnis neoliberaler Umstrukturierungen an
den Begriff der Sicherheitstechnologien bei Foucault geknüpft[8].
Mit Sicherheitstechnologien sind Regierungsstrategien auf der Grundlage der
Kalkulation von Wahrscheinlichkeiten und Risiken gemeint.
Sicherheitstechnologien schreiben eher mehr oder weniger günstige Möglichkeiten
vor, als dass sie das Erlaubte strikt vom Verbotenen trennen, sind also eher
durch flexible Prozesse der Normalisierung, als durch starre ideale Normen
geprägt und ermöglichen andere Formen der sozialen Kontrolle, die weder als
repressiv noch als wohlfahrtsstaatlich integrativ zu beschreiben sind (vgl.
Castel 1983; Lemke 1997:188f, MacLeod/Durrheim 2002). Im Zentrum der Konzeption
von Sicherheitstechnologien steht der Begriff des Risikos. Mit Risiken sind
dabei keine objektiven Bedrohungen, sondern diskursive Praktiken gemeint, mit
denen gesellschaftliche Probleme und soziale Konfliktstoffe in statistisch
erfassbare, objektiv erscheinende Unsicherheitsfaktoren umformuliert werden.
Diese so konstruierten Unsicherheiten erscheinen über bestimmte
Sicherheitstechnologien wiederum als handhabbar und regulierbar (vgl. Ewald
1993: 209f; Lemke 2000a:34ff).
Drittens steht im Zentrum der Debatten um
Gouvernementalität ein Verständnis neoliberaler Transformationen nicht als
Programme der Entstaatlichung oder Auflösung von Staatlichkeit, sondern als
Projekte einer Reformulierung des Verhältnisses von Politik, Ökonomie und
Sozialem (vgl. Foucault 2000; 2000a). „Anders als in der klassisch-liberalen
Rationalität definiert und überwacht der Staat nicht mehr länger die
Marktfreiheit, sondern der Markt wird selbst zum organisierenden und
regulierenden Prinzip des Staates. Der Neoliberalismus ersetzt ein begrenzendes
äußerliches durch ein regulatorisches und inneres Prinzip (Lemke1997: 241).“
Ebenso konzipiere der Neoliberalismus das Verhältnis zwischen Regierung und
individueller Selbstbestimmung neu: Während der frühe Liberalismus die
Rationalität der Individuen qua menschlicher Natur zur Ausgangsbedingung
erklärte, die von der Regierung geschützt werden müsse, sei der Neoliberalismus
dagegen durch ein Rationalitätsprinzip geprägt, welches die unternehmerische, ökonomische
Rationalität erst als künstliches Produkt, als Ergebnis eines bewusst
eingeschlagenen und zu fördernden „style of conduct“ konzipiere (Burchell 1993:
271).
Die Grenzen der Gouvernementalitätsperspektive –
Bemerkungen zu ihrer Reichweite
Anhand dieser drei Schwerpunkte werde ich im
Folgenden die Transformationen internationaler Bevölkerungspolitik auf
unterschiedlichen Ebenen untersuchen. Vorweg möchte ich aber noch etwas zu der
Reichweite und auch den Problemen der üblichen Konzeptualisierungen der
Gouvernementalitätsstudien sagen, da dies auch meine Forschung betrifft:
Inzwischen gibt es eine breite theoretische Reflexion darüber, auf welche
Grenzen deren aktualitätsbezogene Forschungen über spezifische
Regierungsprogramme oder Selbsttechnologien häufig stoßen – nicht zuletzt auch
als Reflexion von AutorInnen aus diesem Forschungsspektrum selbst. Es bestehe
die Gefahr, die untersuchten Programme als in sich kohärente und hegemoniale,
als sich automatisch durchsetzende zu verstehen. Gegen eine solche
„politologistische“ Verkürzung betonen die herrschaftskritischen Tendenzen der
Studien, dass die untersuchten Programme immer auch als Ergebnis von sich in
ihnen artikulierenden Konflikten und im Kontext einer „messiness of
implementation“ verstanden werden müssen (O´Malley/Weir/Shearing 1997; Lemke
2000a).
So gehe es auch bei der Untersuchung neoliberaler
Selbstführungen weder darum, diese als normatives Modell, noch als empirische
Realität zu verstehen. Stattdessen seien sie, so Ulrich Bröckling in einer
Studie über Managementratgeber, durch ihren „appellativen bis präskriptiven
Charakter“ sowohl als Prozesse der Normierung wie als Prozesse, in denen das
Wissen über das Subjekt erst produziert werde, zu analysieren. Die untersuchten
Subjektprogramme seien als Fluchtpunkt zu verstehen, in dessen Richtung ein
Bündel eines komplexen Sets von Normen, Wissensformen und Technologien weise
(Bröckling 2001: 5).
Die Formulierung eines
„appellativen bis präskriptiven Charakters“ neoliberaler Selbstführung verweist
allerdings auf ein weiteres Problem der Gouvernementalitätsstudien: Liberale
und „illiberale“ Formen der Regierung lassen sich nicht einfach trennen, wie es
manche Gouvernementalitätstexte suggerieren (vgl. Valverde 1996). Entgegen der
Formulierung von Bröckling gehe ich davon aus, dass die Adjektive appellativ
und präskriptiv zudem nicht als graduelle Abstufung von Unterschieden zu
verstehen sind, sondern diese Unterscheidung konstitutiv zum Verständnis von
Hierarchisierungen sein muss, wenn der ebenso ein- wie ausschließende Charakter
neoliberaler Subjektprogramme untersucht werden soll. Denn diese Differenz
verweist auf den Unterschied zwischen denen, bei denen die angestrebte
Selbstbestimmung eher als Potenzial vorausgesetzt wird und denen, welche als
ihrer unfähig konstruiert werden – und die erst zu ihr erzogen, gedrängt oder
sogar paradoxerweise gezwungen werden müssen.
Diese genannten Einschränkungen betreffen auch meine
nachfolgenden Überlegungen: Zwar gehe ich den Konsens von Kairo nicht als starres
Programm, sondern als Konfliktfeld zwischen transnational agierenden
Frauen-NGOs und population establishment an.
Die Thesen darüber, welche neoliberalen Rationalitäten in diesen Verhandlungen
über Bevölkerungspolitik eine Rolle spielen sind meines Erachtens sehr
hilfreich, um die Transformation der transnationalen bevölkerungspolitischen
Programmatik seit Kairo zu verstehen. Sie sagen aber erstens noch nichts
darüber aus, wie diese Konzepte auf lokaler Ebene (re)formuliert und
(re)kontextualisiert werden bzw. werden können[9]. Und
sie mögen zwar Hinweise geben, in welche Richtung Handlungsspielräume der
Individuen gedacht und zugelassen werden und in welche nicht; eine solche
Untersuchung reicht aber noch nicht aus, um zu zeigen, welche pädagogischen,
technologiepolitischen, repressiven oder auch empowernden Praktiken in der
Implementierung solcher Programme eine Rolle spielen und auf welche
Kräfteverhältnisse diese im Prozess der Implementierung treffen.[10]
1. Bevölkerungspolitik als
selbstverantwortliche Regulierung reproduktiver Risiken
Bevölkerungspolitik
funktioniert nach Kairo über die Anrufung eines für seine „reproduktive
Gesundheit“ selbstverantwortlichen weiblichen Individuums. Anhand der Diskurse
über Müttersterblichkeit und über Schwangerschaften Jugendlicher möchte ich im
Folgenden zeigen, wie antinatalistische Normen auf der individuellen Ebene über
eine Umformulierung frauengesundheitspolitischer Kritik entwickelt wurden und
in eine spezifische Medikalisierung von Bevölkerungspolitik eingebunden sind.
Die epidemiologische Erhebung reproduktiver Risiken stellt ein entscheidendes
Scharnier für diese Artikulation antinatalistischer Strategien mit der
individuellen Selbstverantwortung dar. Die epidemiologische Wissensproduktion
ermöglicht eine komplexe Umformulierung sozialer, psychischer oder auch
biomedizinischer Bedingungen von Gesundheit im Zusammenhang mit Fortpflanzung
in scheinbar objektive „reproduktive Risiken“, welche den Individuen als
Wissensressource, aber auch als normative Vorgabe zur „Verhaltensveränderung“
in die Hand gegeben werden sollen.
Über den Risikodiskurs wird es möglich, dasjenige
Konzept der reproduktiven Gesundheit umzuformulieren und zu entschärfen, das
einmal auf verschiedene Ebenen den Protest von Frauengesundheitsbewegungen
gegen die bisherigen Praktiken von Familienplanungsprogrammen ausgedrückt
hatte. Die Forderung nach reproduktiver Gesundheit hatte sich zum einen gegen
die Mißachtung der Gesundheit von Frauen insbesondere bei der Verbreitung von
gesundheitsgefährdenden Verhütungsmitteln oder Sterilisationsmethoden gerichtet
– das population establishment nahm
diese Kritik als Appell auf, eine quality
of care einzuhalten. Zum anderen wurde über den Begriff eingefordert, das
isolierte Angebot von Verhütungsmitteln auf eine breitere Palette
frauengesundheitlicher Dienstleistungen zu erweitern, eine Forderung, die
erfolgreich in den Kairoer Aktionsplan einging. Neben der Prävention und Behandlung von Geschlechtskrankheiten
und sexuell übertragbaren Krankheiten/AIDS zählen zur Programmatik der
reproduktiven Gesundheit nun auch eine bessere Versorgung von Frauen in der
Schwangerschaft und bei der Geburt. Tatsächlich schrieben sich die großen
bevölkerungspolitischen Agenturen nach Kairo auch den Kampf gegen Müttersterblichkeit
auf ihre Fahnen, d.h. also Strategien gegen die jährlich weltweit von der WHO
auf über 500.000 geschätzten Todesfälle, bei denen Frauen im Zusammenhang mit
einer Schwangerschaft sterben - sei es an Komplikationen bei der Geburt, sei es
an verpfuschten Abtreibungen (WHO/UNICEF 1996). Auf den ersten Blick erscheint
die Betonung des Themas Müttersterblichkeit durch die Programme des population establishment als
erfolgreiches Einschränken antinatalistischer Ziele, scheint dies doch zu
versprechen, dass nicht nur das Recht, sich gegen Kinder zu entscheiden,
sondern auch das Recht auf Gesundheitsdienste, um „sicher durch Schwangerschaft
und Geburt zu gehen“ (Paragraph 7.2. des Aktionsprogramms) ernst genommen
werde.
Prävention von Müttersterblichkeit als Prävention
von Risikoschwangerschaften
Allerdings ist der Diskurs über Müttersterblichkeit
über verschiedene epidemiologische Erhebungen und Kategorien von Risiken an
antinatalistische Strategien gekoppelt: Die Safe Motherhood Initiative, eine
koordinierte Initiative der großen bevölkerungspolitischen Agenturen[11],
sieht es als ihre Aufgabe an, auf drei Ebenen zur Verhinderung von
Müttersterblichkeit zu intervenieren: „Prävention von Schwangerschaften,
Prävention von Komplikationen während der Schwangerschaft und angemessene
Behandlung jeder Art von Komplikationen (WHO 1999:28).“ Familienplanung ist
also auf der ersten Ebene auch ein Programmpunkt der Kampagnen gegen
Müttersterblichkeit – qua der banalen Schlussfolgerung, dass eine Frau, die
nicht schwanger wird, auch nicht an den Folgen einer Schwangerschaft sterben
kann. Die Überlegungen zielen einmal auf der Ebene der Gesamtbevölkerung auf
die unbestreitbare Logik, dass das Risiko, im Laufe des Lebens an
Müttersterblichkeit zu sterben (life time
risk), durch eine Reduktion der Geburtenraten auch ohne eine Verbesserung
der medizinischen Versorgung reduziert werden kann (vgl. z.B. UNFPA 1999a: 9)[12].
Vor allem aber beschäftigen sich die Programme der
Safe Motherhood Initiative mit der Ermittlung spezifischer Risikofaktoren,
welche die Gefahr der Müttersterblichkeit erhöhten, und denen ein
verantwortliches reproduktives Verhalten der Individuen entgegenwirken müsse.
Ein selbstbestimmtes Gesundheitsverhalten erscheint in diesem Kontext der
Risikodiskurse stark normativ gesetzt: Insbesondere Schwangerschaften unter
einem Alter von 19 und über einem Alter von 35 Jahren, ein Abstand von weniger
als zwei oder drei Jahren zwischen den Geburten und insgesamt zu viele
Schwangerschaften (meistens mehr als vier) gelten Sinne als riskant.
„Ungeplante und schlecht getimte Schwangerschaften“ erscheinen damit als
„Hindernis“ für eine sichere Mutterschaft (World Bank 1999b: 43) – und es
werden Verhaltensänderungen vorgeschlagen, „damit Schwangerschaften, die zu
früh, zu spät oder zu häufig sind, verhindert werden können (WHO 1999: 23)“.
Es ist so auch nicht erstaunlich, dass in diejenigen
Programmelemente der Safe Motherhood Initiative, die tatsächlich auf die
Behandlung von Geburtskomplikationen als direkte Ursache von Müttersterblichkeit
abzielen, nach Kairo nur nachrangig investiert wurde. So integrierte
beispielsweise die Weltbank nur in 29 von insgesamt 77 Ländern, in denen sie safe motherhood förderte, ein Programm
zu Geburtshilfe (World Bank 1999b:9).
Der antinatalistische Fokus auf Müttersterblichkeit
entspricht so den weiter klar auf Familienplanungsprogramme ausgerichteten
Investitionen der bevölkerungspolitischen Finanziers. Ganz abgesehen davon,
dass auf die gezeigte Weise Familienplanung auch in die Programme für eine
breitere reproduktive Gesundheitsversorgung integriert wird, machten diese
breiteren Programme bei den Ausgaben der internationalen Geber von 1995 bis
1999 nur zwischen 18 und 33 Prozent aus, während die Priorität mit 37 bis 43
Prozent weiter bei expliziten Familienplanungsprogrammen lag (UNFPA 2001: 28).
Eine Studie über US-AID, weiter mit Abstand der größte Geldgeber in der
internationalen Bevölkerungspolitik , kommt zu dem Ergebnis: „Die Politik von
US-AID in dem Bereich der reproduktiven Gesundheit tendiert immer noch dazu,
den Familienplanungsprogrammen kleine Elemente reproduktiver
Gesundheitsversorgung hinzuzufügen, statt Familienplanung in einen größeren
Zusammenhang reproduktiver Gesundheit zu stellen (Forman/Ghosh 2000:12).“[13]
Diese Strategien als
Medikalisierung von Bevölkerungspolitik zu begreifen, wie es viele
KritikerInnen des Post-Kairo-Diskurses tun (Qadeer 1998; Halfon 1999), muss
allerdings klären, dass eine solche Expansion epidemiologischer
Argumentationsmuster nicht im klassischen Sinne von Medikalisierung eine
Ausweitung der Macht biomedizinischen Wissens und der Institution der Medizin
bedeutet (Lupton 1999). Medikalisierung müsste hier im Sinne der
Gouvernementalitätsstudien eher verstanden werden als Form, wie sehr
unterschiedliche Informationen über biomedizinische ebenso wie psychische und
soziale Bedingungen von Gesundheit übersetzt werden in eine Ressource, mit der
sich das Individuum möglichst adäquat und dynamisch an die Verhältnisse
anpassen kann bzw. soll (vgl. Lemke 2000b; Greco 1993). Denn in
epidemiologischen Erhebungen über erhöhte Risiken bestimmter Schwangerschaften
gehen gleichermaßen und im Ergebnis ununterscheidbar ebenso biomedizinische
Daten (etwa über schmalere Becken bei Jugendlichen) wie Erhebungen über unterschiedliche
Lebensbedingungen, die verschiedenen Risikogruppen zugeschrieben werden (etwa
eine höhere Rate verpfuschter Abtreibungen oder ein geringerer Zugang zu
Gesundheitsversorgung bei Jugendlichen), als Prämissen ein (vgl. World Bank
1994: 44f).
Die entlang des Begriffes der reproduktiven
Gesundheit entwickelten Risikodiskurse haben so in den letzten Jahren
verschiedene Artikulationsmöglichkeiten auch für feministische Programme
geboten, etwa Zusammenhänge zwischen reproduktiver Gesundheit und gesellschaftlichen
Organisationsformen von Sexualität, oder reproduktiver Gesundheit und Gewalt
gegen Frauen in die Debatte zu bringen. Ein Text der einflussreichen
feministischen Lobbyistinnen für den Kairoer Konsens, Adrienne Germain und Ruth
Dixon-Müller, in dem sie die demographischen (antinatalistischen) Effekte
besserer reproduktiver Gesundheitsversorgung hervorheben, zeigt, dass diese
Artikulationsmöglichkeiten allerdings an zwei Bedingungen geknüpft sind
(Dixon-Mueller/Germain 2000): Zum einen muss die Einschränkung von
Handlungsfreiheit in epidemiologischen Kategorien auf der Ebene der Gesundheit
festgemacht werden (etwa indem die Gewalt gegen Frauen vor allem in Korrelation
mit höheren Raten unsicherer Abtreibungen oder als Korrelation mit mehr
Komplikationen in der Schwangerschaft thematisiert wird). Zum anderen dienen
demographische Effekte der Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen (als Reduktion
ungewollter Schwangerschaften) als entscheidendes Argument. Epidemiologisch und
demographisch macht ein solcher Fokus auf Selbstbestimmung und
Handlungsfreiheit allerdings die Kritik nur derjenigen strukturellen Zwänge
relevant, welche die Autorinnen als einen „zwanghaften Pronatalismus des
alltäglichen Lebens“ bezeichnen (2000: 70). Strukturelle Zwänge, welche Frauen
davon abhalten könnten, Kinder zu bekommen, blendet diese Forschung über
reproduktive Gesundheit dagegen systematisch aus.
Die Artikulation der Themen Gewalt gegen
Frauen/ungewollte Schwangerschaften mit der Prävention gesundheitlicher Risiken
von Schwangerschaften durch Familienplanung scheinen in den Diskursen des population establishment eine wichtige
Funktion zu erfüllen: Gegen die doch recht naheliegende Assoziation, Normen
über den richtigen Zeitpunkt einer Schwangerschaft könnten als Einengung der
Entscheidungsfreiheit von Frauen verstanden werden, kombinieren die
Post-Kairo-Diskurse in ihren Aufzählungen über zu verhindernde
Schwangerschaften immer die Adjektive mistimed,
poorly timed oder ill-timed mit
dem Adjektiv unwanted, um die zu
verhindernden Schwangerschaften aufzuzählen. Die Weltbank geht sogar noch einen
Schritt weiter, wenn sie „ungewollte Fruchtbarkeit“ definiert als „Geburten,
die schlecht getimed oder unbeabsichtigt waren (World Bank 1999a:8)“.
Die Planung einer Schwangerschaft an sich und auch
noch zum richtigen Zeitpunkt wird hier zur Voraussetzung für ihre Gewolltheit.
Eine solche Gleichsetzung zeigt, dass das Prinzip der Selbstbestimmung hier
nicht als Ausgangspunkt der Überlegungen, sondern im Sinne eines richtigen
„style of conduct“ erst das Ergebnis der Durchsetzung rationalen
Gesundheitshandelns ist, das mit
„Verhaltensänderungen“ erreicht werden soll.
Die reproduktive Gesundheit von Jugendlichen und
demographische Trägheitseffekte
Die Ermittlung reproduktiver Risikogruppen kann auch dazu führen, die Trennung zwischen Mikro- und Makroebene in der internationalen Bevölkerungspolitik partiell wieder aufzuheben und reproduktive Entscheidungen doch direkt in den Dienst demographischer Ziele zu stellen. Dies macht das Beispiel der Jugendlichen deutlich. Allgemein erklären die großen bevölkerungspolitischen Agenturen, die Verhinderung von teenage pregnancies diene nicht nur der Verringerung der Müttersterblichkeit, die bei 15 bis 19-jährigen zwischen zwei bis viermal so hoch wie bei Frauen zwischen 20 und 30 angegeben wird. Darüber hinaus zielen reproduktive Gesundheitsprogramme für Jugendliche direkt darauf ab, das sogenannte population momentum abzuschwächen. Damit sind Berechnungen über „demographische Trägheitseffekte“ gemeint, die besagen, dass das Weltbevölkerungswachstum trotz sinkender Geburtenraten weiter anhält, weil sozusagen zeitlich verzögert heute die geburtenstarken Jahrgänge früherer Jahrzehnte in das „reproduktive Alter“ kommen. Von einer zeitlichen Verschiebung von Geburten werden sich dementsprechend heute in vielen Ländern massivere demographische Effekte versprochen als von einer Senkung der Fruchtbarkeitsraten. So etwa UNFPA: “Das population momentum kann entscheidend verlangsamt werden, wenn junge Leute dazu befähigt und ermutigt werden, später in ihrem Leben Kinder zu bekommen (UNFPA 1999b:4).” Oder die Weltbank: „In vielen Ländern sind Fruchtbarkeitsraten bei älteren verheirateten Frauen gesunken. Aber es gibt eine Epidemie ungewollter Schwangerschaften und unsicherer sexueller Praktiken unter Jugendlichen (World Bank 1999a:3).“
Von allen Ansatzpunkten, welche die
Risikoberechungen für antinatalistische Strategien bieten, indem sie
Schwangerschaften und Geburten in Ländern Asiens, Afrikas und Lateinamerikas pathologisieren,
ist es der Diskurs über „zu frühe“ Schwangerschaften, in den heute am meisten
investiert wird. Die Safe Motherhood Initiative erklärte etwa 1997 als erste
„Aktionsbotschaft“ für ihre Programme, die „erste sexuelle Aktivität“, die
„Heirat und die erste Geburt zu
verschieben (Starrs 1997: 20f)“. Solch eine gleichermaßen epidemiologische wie
demographische Perspektive auf Jugendliche hat in den letzten Jahren zu einem
Boom der Finanzierung von Programmen für Jugendliche geführt. Ana Maria Pizarro,
seit vielen Jahren in den internationalen Verhandlungen der
Frauengesundheitsbewegungen aktiv, erklärt dazu: „Ich glaube, sie investieren
in die junge Generation, weil sie sich davon mehr bevölkerungspolitische
Effekte erwarten als von Investitionen in Frauen. Vor zehn Jahren war es noch
möglich, Geld für Frauengesundheitsprojekte zu beantragen - jetzt gibt Dir
dafür niemand mehr etwas. Aber wenn du Geld beantragst, um Jugendliche zu
betreuen oder advocacy Arbeit für
Verhütungsmittel für Jugendliche zu machen, wirst du eine Finanzierung finden.“
Die Bekämpfung von teenage pregnancies mag dabei in sehr unterschiedliche politische
Projekte eingebunden sein. Einerseits nutzen Frauengesundheitsbewegungen das
Thema und die Gelder, um die reproduktiven Rechte von Jugendlichen (auch gegen
ihre Eltern) zu stärken, um Zugang zu Verhütungsmitteln und Sexualaufklärung zu
erkämpfen. Jugendprogramme treffen auch auf das Interesse alternder sozialer
Bewegungen, sich der Jugend zuzuwenden. Die Programme sind aber auch artikulierbar
mit Strategien, sexuelle Abstinenz zu fördern und außerehelichen
Geschlechtsverkehr zu verdammen - Strategien, wie sie gerade innerhalb des
Landes der wichtigsten Geldgeber, den USA, zunehmend an Boden gewinnen (vgl.
Hendrixson 2002).
2. Neoliberale
Bevölkerungspolitik als sicherheitstechnologische Ausdifferenzierung von
Zielgruppen
Die Artikulation von epidemiologischen
Risikodiskursen mit einem normativen Appell an die Gesundheitsveranwortung der
Individuen für sich selbst, könnte darauf hinweisen, dass neoliberale
biopolitische Strategien vor allem an den Individuen und ihrem Zugang zu
spezifischen Technologien und Wissensformen ansetzten (vgl. Lemke 2000b: 250f).
Die These einer Individualisierung biopolitischer
Strategien reicht aber für das Verständnis der Diskurse, die sich auf
reproduktive Gesundheit beziehen, und ihre Koppelung mit antinatalistischen
Strategien nicht aus [14].
Wie bereits die Unterscheidung verschiedener
Risikogruppen im Diskurs über Müttersterblichkeit gezeigt hat, sind
bevölkerungspolitische Strategien heute auch durch eine Fragmentierung und
Ausdifferenzierung der bevölkerungspolitischen Zielgruppen geprägt, die ein
flexibleres Management unterschiedlicher Strategien entlang dieser
Bevölkerungsgruppen ermöglichen. So zeigt sich anhand der weiter oben
beschriebenen Konstruktion verschiedener Risikogruppen entlang eines
sogenannten life cycle approach, dass
hier nicht die Subjektivität einer universellen „Dritte-Welt-Frau“ angerufen
wird. sondern das Wissen entlang von Altersgruppen spezifiziert wird (vgl.
Qadeer 1998). Diese Fragmentierung in verschiedene Zielgruppen ermöglicht es
auch, dass je unterschiedliche Perspektiven und Möglichkeiten der Einbindung in
antinatalistische Programme formuliert und nebeneinander gestellt werden
können, ohne sich gegenseitig auszuschließen.
Robert Castel hat schon 1983 in einer Untersuchung
über die Übersetzung von Gefährlichkeiten in Risiken erklärt, auf
Risikodiskursen beruhende neoliberale Formen der Steuerung von Populationen führten
zu „Behandlungsformen, die entsprechend den Populationen ausdifferenziert
sind.“ Sie seien darauf ausgerichtet, jede beliebige Besonderheit zu
objektivieren und auf dieser Basis differenzierte Populationsprofile zu
konstruieren. Da auf der Ebene von Korrelationen einzelner Risikofaktoren und
durch die Bedeutung präventiver Politiken immer mehr gesellschaftliche Bereiche
ins Verhältnis zu einem zu regulierenden Problem gesetzt werden können,
entwickele sich daraus eine expansive Logik der sozialen Kontrolle (Castel
1983: 68f).
In einer an Foucault angelehnten Interpretation kann
diese Differenzierung von Zielgruppen und die daran entwickelten politischen
Strategien entlang der flexiblen Beeinflussung bestimmter, hier epidemiologisch
erhobener Faktoren auch als Sicherheitstechnologie bezeichnet werden. In
Studien über Experten-Diskurse zu Schwangerschaften von Jugendlichen in
Südafrika analysiert MacLeod deren bevölkerungspolitische Dimension genau in
diesem Sinne. Es gehe in dieser Wissensproduktion nicht darum, absolute
Kriterien, sondern eher mehr oder weniger günstige Varianten zu erarbeiten.
„Die optimale Strategie in Bezug auf jugendliche Sexualität ist sexuelle
Enthaltsamkeit. Aber auch Geschlechtsverkehr und sogar Schwangerschaft liegen
innerhalb einer akzeptablen Bandbreite, aber implizieren ein unterschiedliches
Set von Managementstrategien als nichtkoitales Verhalten. Einfach gesagt: Wenn
die Jugendliche Jungfrau ist, gibt es die Gefahr sexuellen Verlangens – und
Sexualerziehungsprogramme empfehlen: sag nein. Ist sie sexuell aktiv, gibt es
die Möglichkeit einer Schwangerschaft und die Programme erweitern ihr Input auf
den Einsatz von Verhütungsmitteln. (MacLeod/Durrheim 2002: 54).“
Tatsächlich operiert die Safe Motherhood Initiatve
mit ihrem Fokus auf Jugendliche ähnlich,
wenn sie die Welt in Länder, Regionen und Bevölkerungsgruppen mit und
ohne vorehelichem Geschlechtsverkehr unterteilt und je nachdem unterschiedliche
Strategien vorschlägt, seien es spezifische Familienplanungsdienste für Jugendliche
in ersterem Fall, eine Heraufsetzung des gesetzlichen Heiratsalters in
letzterem (z.B. Starrs 1997: 22f). Studien über Sexualität, ein lange
ausgeblendetes Thema in den Diskursen des population
establishment, gewinnen in diesem Kontext an Bedeutung und differenzieren
verschiedene Zielgruppen von Frauen auch etwa hinsichtlich ihrer Möglichkeiten,
ob sie überhaupt über einen (als heterosexuell und koital vorausgesetzten)
Geschlechtsverkehr entscheiden können. So rät etwa eine Ausgabe der Population
Reports zum Thema Gewalt gegen Frauen den AnbieterInnen von Familienplanung,
bei der Wahl einer Verhütungsmethode ihre Klientinnen vorher zu befragen, „wie
sehr sie sexuelle Begegnungen kontrollieren können (Population Reports 1999).“
Mit der Frage einer Ausdifferenzierung des Wissens über sexuelle und
reproduktive Verhaltensweisen erfreuen sich dementsprechend auch
anthropologische Forschungen einer zunehmenden Beliebtheit. Susan Greenhalgh
beschreibt dieses zunehmende Interesse des population
establishment allerdings als „partielle Umarmung“. Dabei würden die
„ahistorischen und unpolitischen eurozentrischen Annahmen der
Modernisierungstheorie“ beibehalten und die anthropologischen
Forschungsergebnisse im Sinne einer unbedrohlichen Ressource kanalisiert (vgl.
Greenhalgh 1996: 54f).
Eine sehr prinzipielle Ebene der Ausdifferenzierung
von bevölkerungspolitischen Maßnahmen, auf die sich das population establishment nach Kairo geeinigt hat, ist die
Unterscheidung von drei demographisch relevanten Faktoren, wie sie John
Bongaarts, leitender Forscher des Population Council, propagiert hat. Tom
Merrick, Chefberater der Population Office der Weltbank, erklärt die
Differenzierung der Weltbank-Strategien nach Bongaarts folgendermaßen: „Das
Bevölkerungswachstums setzt sich aus drei Komponenten zusammen – einer zu hohen
gewünschten Familiengröße, einer nicht gewollten Fruchtbarkeit und dem
demographischen Trägheitseffekt – und die Relevanz dieser Komponenten ändern
sich. Dementsprechend ändert sich der Politikmix je nach Country Setting.“
Die Weltbank entwirft so spezifische Strategien für
diejenigen mehrheitlich afrikanischen Länder, in denen es als Hauptproblem
angesehen wird, dass Frauen sich zu viele Kinder wünschten - und für die neben
der Einführung flächendeckender Familienplanungsprogramme auch breitere
Maßnahmen zur Veränderung des „reproduktiven Verhaltens“, wie etwa ein
verlängerter Schulbesuch von Mädchen, als hilfreich gelten. Bei den
lateinamerikanischen Ländern, in denen die Weltbank eine von den Demographic Health
Surveys erhobene Differenz zwischen gewünschter und tatsächlicher Kinderzahl
als Ansatzpunkt anvisiert, wird vor allem darauf gesetzt, das Angebot moderner
Verhütungsmittel gezielt für bestimmte, noch marginalisierte Gruppen zu stärken
und diese in die Konsumption derselben einzubinden (World Bank 1999a; Merrick
1999).
Diese verschiedenen Kriterien für die Intervention
zeigen, dass auch das Konzept der unmet
needs nur in bestimmten Kontexten – hier etwa für die Mehrzahl der
lateinamerikanischen Länder für gültig erklärt wird. Die unmet needs, d.h. die These, es gebe weltweit einen nicht gedeckten
Bedarf an Verhütungsmitteln, dessen Deckung automatisch die von dem population establishment angestrebte
Senkung der Geburtenrate zur Folge habe, galt als Schlüssel zum Kairoer
Konsens. Denn sie behauptete eine einfache Harmonie zwischen der Achtung der
individuellen Bedürfnisse (an Verhütungsmittelkonsum) auf der Mikroebene der
Programme und demographischen Zielen auf der Makroebene, welche so ohne Zwang erreicht
werden könnten (Sinding/Ross/Rosenfield 1994).[15]
Dass auch die Freiheitsgrade ebenso wie die
Kriterien für die Achtung der reproduktiven Gesundheit, welche verschiedenen
Gruppen von Frauen zugestanden werden, eine Frage der Ausdifferenzierung von
Sicherheitstechnologien in der Bevölkerungspolitik ist, wird besonders deutlich
in den Phasenmodellen, nach denen die Weltbank ihre Programme unterteilt:
Während frühe Phasen der Intervention auf eine schnelle Expansion der
Familienplanung und der contraceptive
prevalence rate[16]
setzen, kümmern sich erst spätere Phasen darum, Kriterien einer quality of care, ein stärkeres Eingehen
auf die Bedürfnisse verschiedener Zielgruppen und das Angebot einer größeren
Vielfalt von Verhütungs- bzw. Sterilisationsmethoden zu berücksichtigen – auch
mit dem Argument, damit eine größere „Nachhaltigkeit“ in der Nutzung der
Familienplanungsdienste zu erreichen (World Bank 1999a, 1999b).
Genau gleich argumentiert Adrienne Germain, die als Vertreterin der International Women‘s Health Coalition als eine der Architektinnen des Kairoer Konsens gilt. Sie fragt in einem Artikel über Bangladesh, ob sich die dortige „Erfolgsgeschichte“ einer „technologie-zentrierten“ Bevölkerungspolitik[17] auch die nächsten zwei Dekaden aufrechterhalten lasse und erwägt, ein mehr auf spezifische Bedürfnisse von Zielgruppen ausgerichteter breiterer reproduktiver Gesundheits-Ansatz sei „zumindest auf zwei Ebenen kosteneffektiver, um demographische Ziele zu erreichen: Erstens in der Reduktion der Abbruch- und Fehlerquoten bei Verhütungsmitteln und zweitens, indem jüngere Individuen und Paare angesprochen würden, welche aus demographischen Gründen die sexuelle Initiation und Heirat verschieben und früher und länger verhüten sollten (Germain 1997:33).“
Neoliberale Paradigmen in der Bevölkerungspolitik
könnten also im Sinne von Sicherheitstechnologien als eine Ausdifferenzierung
und Fragmentierung von Zielgruppen, Interventionsformen und Phasen der
Intervention gedeutet werden – ebenso wie die Abschaffung allgemeiner
demographischer „targets“ auch als Möglichkeit einer Flexibilisierung
verstanden werden kann. Es muss allerdings darauf hingewiesen werden, dass
diese Ausdifferenzierung auch als Ergebnis verschiedener Kämpfe und Teilerfolge
(feministischer) Bewegungen zu interpretieren ist, ebenso wie nicht jede
Differenzierung von Bevölkerungspolitik im Kontext neoliberaler
Transformationen als kohärente Strategie gedeutet werden sollte. So spielen
auch Dezentralisierungsprozesse[18],
zunehmend komplexere Strukturen der AkteurInnen und die größere Bedeutung
heterogener NGOs in der Umsetzung von Bevölkerungspolitik eine wichtige Rolle.[19]
3. Neoliberale
Staatlichkeit und Neomalthusianismus – Artikulationen statt Gegensätze
Die bisherigen Überlegungen zeigen, dass neoliberale Rationalitäten nicht mit einer Abschwächung antinatalistischer Bevölkerungspolitik verbunden sein müssen, sondern diese auch umschreiben und reformulieren können. Solche Überlegungen stärken staatstheoretische Analysen, welche neoliberale Politiken eher als aktive Umgestaltung von Staatlichkeit denn als deren Auflösung begreifen. Neogramscianische und regulationstheoretische Analysen, die in diese Richtung gehen, betonen dabei oftmals, dass die Regulierung der Bevölkerung neben repressiven und sicherheitspolitischen Funktionen weiterhin – auch unter postfordistischen Bedingungen – den Kern staatlicher, verstanden als nationalstaatlicher Aufgaben, ausmache (Hirsch 1995: 39ff, Jessop 1998: 265).
Im folgenden möchte ich das Verhältnis zwischen neomalthusianischer Wissensproduktion, Staatlichkeit und neoliberalen Rationalitäten auf verschiedene Weise diskutieren. Zunächst werde ich kurz darstellen, wie sich meines Erachtens das Verhältnis zwischen internationaler Politik und der Form Nationalstaat in der antinatalistischen Bevölkerungspolitik bis heute entwickelt hat. Daraufhin möchte ich die üblichen Interpretationen der Mainstream-Frauen-NGO-Politik zum Verhältnis von Bevölkerungspolitik und Neoliberalismus nach Kairo, welche dieses letztendlich als Gegensatz konzipieren, in Frage stellen. Schließlich möchte ich – anknüpfend an die Perspektiven Kairo-kritischer Netzwerke - diskutieren, inwiefern sich die bis hierhin dargestellten Reartikulationen neoliberaler Regierungsformen und antinatalistischer Programmatik auch daraus erklären lassen, wie neoliberale und neomalthusianische Gesellschaftskonzeptionen miteinander kompatibel, bzw. miteinander artikuliert sind.
Gegen die Fixierung mancher regulationstheoretischer
Forschungen auf den Nationalstaat als Ausgangspunkt für die Analyse der
Internationalisierung des Staates im Prozess der Globalisierung, muss meines
Erachtens die Analyse der Politik zur Regulierung der Weltbevölkerung eher
einen umgekehrten Weg beschreiten. Neomalthusianische Strategien haben sich nach
dem Zweiten Weltkrieg bis Ende der 60er Jahre als per se „transnationale“, d.h.
auf die Bevölkerungen Afrikas, Asiens und Lateinamerikas ausgerichtete, in
einem population establishment institutionalisiert,
das sich seit Ende der 60er Jahre als relativ stabiles, und eng verwobenes Netz
von Privatstiftungen, Familienplanungsorganisationen, Universitäten,
multilateralen Organisationen und nationalen Entwicklungsbehörden der
Industrieländer etabliert hat; es entsprach insofern schon damals einer Struktur,
wie sie heute oftmals als „global governance“ beschrieben wird – allerdings weitgehend unbeleckt von deren
normativen weltdemokratischen Konnotationen.
Zentrale Strategie des population establishment war es allerdings, die
Institutionalisierung von antinatalistischen Bevölkerungsprogrammen und
–kommissionen oder zumindest Familienplanungsprogrammen in subalternen
Nationalstaaten zu erreichen, eine Strategie, die bis in die 80er Jahre in fast
allen Ländern erfolgreich war (vgl. Higer 1997: 129).[20]
Nach Kairo sind die Nationalstaaten zwar nicht als entscheidende Exekutive zu
betrachten, wohl aber als zentrale Moderatoren für die Verhandlung
nationalstaatlicher Strategien zwischen NGOs, internationalen Gebern und
nationalstaatlichen Bevölkerungskommissionen, Gesundheits- und
Entwicklungsministerien. Schließlich bauen die bevölkerungspolitischen
Strategien auf eine nationalstaatlich organisierte Wissensproduktion über die
zu regulierenden Bevölkerungen auf: Nationalstaatliche Statistik und
Bevölkerungsforschung wurden aufgebaut, die entlang nationaler Kategorien von
Bevölkerungsgruppen arbeiten und nationale Durchschnittswerte produzieren. In
dieser eingeschränkten Weise (als Ergebnis eines Prozesses nicht als
Ausgangspunkt – und auf der Ebene der Wissensproduktion und damit Konstruktion
von Bevölkerungen) ist die Form Nationalstaat für das Regime transnationaler
Bevölkerungspolitik also tatsächlich unerlässlich. Die Ebene des
Nationalstaates ist auch die Ebene, auf der Frauengesundheits-NGOs – und
Netzwerke nach Kairo vorrangig aktiv sind - als Moderatorinnen von partnership-Programmen mit
Geberagenturen und Regierungen, in Monitoring-Prozessen zur Kontrolle
nationalstaatlicher Politik und als pressure-groups für nationalstaatliche
Gesetzesreformen und gesundheitspolitische Entscheidungen. Dieser politische
Einsatz wurde untermauert von einem gegenüber der Vor-Kairo-Politik stark
revidierten Verständnis davon, wie Bevölkerungspolitik und damit die Politik
des population establishment nach
Kairo zu definieren und zu analysieren sei.
Die Konstruktion eines Gegensatzes zu neoliberaler
Politik: Bevölkerungspolitik als ein im Verschwinden begriffener Anachronismus
Im Folgenden möchte ich problematisieren, wie die im Konsens von Kairo dominanten Frauen-NGOs und -Netzwerke die Post-Kairo Bevölkerungspolitik als Kontrast zu neoliberalen Rationalitäten konzipierten. Sie verfolgten damit eine Politik, die demographische antinatalistische Strategien nach Kairo entweder leugneten bzw. allenfalls noch als einen im Verschwinden begriffenen Anachronismus betrachteten. Oder aber sie versuchten sogar, Bevölkerungspolitik als ein Projekt positiv aufzuladen, das gegen eine angenommene neoliberale Auflösung von Staatlichkeit ein Feld „weicher“ internationaler Politik darstelle, mit der eine (anti-neoliberale) Sozialpolitik weltweit gestärkt werden könne.
Subtext solcher Programmatiken der Redefinition von Bevölkerungspolitik ist eine Analyse, die nicht nach neoliberalen Transformationen von Staatlichkeit fragt, sondern Neoliberalismus als eine Bedrohung (bevölkerungspolitischer) Staatlichkeit versteht.[21]
Vorweggenommen sei, dass sich die Differenzen in der Analyse der Post-Kairo-Politik zwischen verschiedenen Frauengesundheitsorganisationen auch daraus erklären lassen, dass es regional sehr unterschiedliche Erfahrungen mit anti- und pronatalistisch wirkenden gesellschaftlichen Kräfte in der Fortpflanzungspolitik gibt. Es ist nicht zufällig, dass etwa die Auswertungen, welche das lateinamerikanische Frauengesundheits-Netzwerk LACWHN einerseits und die malaysische Organisation ARROW andererseits anlässlich der Kairo+5 Konferenzen 1999 erarbeiteten, sich wie zwei Pole in der Analyse der Post-Kairo-Politik lesen – und damit die kontinental sehr unterschiedlichen Erfahrungen mit bevölkerungspolitischen Konstellationen widerspiegeln. Während das LACWHN in einem Bericht über fünf lateinamerikanische Länder die Untersuchung antinatalistischer Strategien nicht einmal in Erwägung zieht (und dabei auch das mit Zwangsmassnahmen arbeitende Sterilisationsprogramm unter Fujimori bagatellisierte bis ignorierte (vgl. Schultz 2000)), kam der Bericht von ARROW über acht südostasiatische Länder zu dem Ergebnis: „Die Bevölkerungsprogramme bleiben in der Demographie verankert und zielorientiert im Sinne quantitativer Maßtäbe, und sie haben sich nicht zugunsten einer mehr an den Menschen (people) orientierten Entwicklung verschoben (ARROW 1999: 9).“
Differenzen in der Analyse bauen aber nicht nur auf
unterschiedlichen historischen Erfahrungen und strategischen Allianzen, sondern
auch auf einer unterschiedlichen konzeptuellen Einordnung des Begriffs der
Bevölkerungspolitik auf. In vielen Analysen der Frauen-NGO-Vertreterinnen, die
sich für den Kairoer Konsens stark gemacht haben, werden bevölkerungspolitische
und neoliberale Strategien als voneinander unabhängige Fragen behandelt. Tenor
ist, es handele sich bei antinatalistischen Strategien eher um ein Relikt
vergangener Zeiten. Amparo Claro, bis vor kurzem Koordinatorin des
lateinamerikanischen Netzwerkes, erklärte in einem Interview generell, bei dem
Thema Bevölkerungspolitik handele es
sich um ein „antiquiertes Thema“ von Frauengruppen, die „sich an der
Vergangenheit festhalten“. Auch die US-amerikanische Wissenschaftlerin Rosalind
Petchesky, ebenfalls eine zentrale Figur in den Verhandlungsprozessen um Kairo,
analysiert den Post-Kairo-Prozess als erfolgreich in dem Sinne, dass
neomalthusianische Strategien an Einfluss verlören (Petchesky 2000:16) und
bezeichnet die Frage nach dem Verhältnis feministischer Positionen zu
Bevölkerungspolitik als „alte Debatten“, die den „Punkt nicht treffen“, während
das wirkliche Problem neoliberale Gesundheitssektorreformen seien. Dass der
Weltbevölkerungsfonds UNFPA 1999 eine Kampagne lancierte, in der er die Geburt
des 6-milliardensten Erdenbürgers skandalisierte, wiegelt Petchesky so als rein
taktische, nach außen gerichtete Propaganda ab, die sich einer alten Rhetorik
bediene, welche innerhalb des UNFPA selbst längst überholt sei.
Auch die Schlussfolgerungen, welche die ebenfalls für die Verhandlungen um Kairo zentralen Netzwerke WEDO und DAWN aus ihren groß angelegten (und sehr informativen) Länderstudien für Kairo + 5 zogen, weisen in eine ähnliche Richtung. Eines der Ergebnisse der Berichte ist zwar, dass in vielen Ländern lediglich eine „semantische“ Verschiebung von dem Begriff der Familienplanung zu dem der reproduktiven Gesundheit zu verzeichnen sei und dass die internationalen Geber weiterhin auf Familienplanung setzen – in vielen Ländern weiter vor allem auf die Verbreitung langfristig wirkender Verhütungsmittel und Sterilisationen. DAWN und WEDO erklären diese Phänomene jedoch lediglich aus einer „Trägheit der Institutionen“ und einer „mangelnden konzeptuellen Klarheit“ der Kairoer Begriffe (WEDO 1999; DAWN 1999). Eine solche Interpretation lässt die Frage nach Verschiebungen antinatalistischer demographischer Strategien nicht zu, sondern erklärt es zu einer nicht hinterfragbaren Prämisse, dass diese nach Kairo an Einfluss verloren hätten. Solche Formulierungen vermitteln zudem Lösungskonzepte, die auf einer technischen Expertise von NGOs innerhalb der Staatsapparate basieren, statt aus der analysierten Problematik die Untersuchung gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse in der Fortpflanzungspolitik abzuleiten.
Bevölkerungspolitik als anti-neoliberales
Versprechen – als Politik für die
Bevölkerung
Parallel zu der Einschätzung, eine feministische
Kritik an antinatalistischer Bevölkerungspolitik sei nach Kairo ein
Anachronismus, entwickelten Expertinnen der für den Kairoer Konsens engagierten
NGOs auch Strategien, den Begriff der Bevölkerungspolitik zu redefinieren und
positiv zu belegen. Sie fassen ihn als Oberbegriff für diejenige staatliche
Sozialpolitik auf, die sich auf Fragen der Fortpflanzung, Sexualität, Gesundheit
oder auch Sterblichkeit bezieht, oder auch als Oberbegriff für alle politischen
Programme, die sich auf der Basis demographischer Daten für die Wohlfahrt der
Bevölkerung einsetzen. Diese Perspektive wurde insbesondere von
lateinamerikanischen Feministinnen und vom Südfrauen-Netzwerk DAWN
vorangetrieben. Schon im Vorfeld von Kairo hatten lateinamerikanische
Frauengesundheits-NGOs für eine Bevölkerungspolitik plädiert, „die mit sozialer
Gerechtigkeit und Gleichheit geplant und ausgeführt“ werden solle (LACWHN 1993:
89). Brasilianische NGOs redefinierten Bevölkerungspolitik in einer nationalen
Erklärung einfach zu einer Politik, welche die Bevölkerung als Subjekt und
nicht Objekt ihrer Politik betrachtete. Und eine der beiden bekanntesten
Expertinnen für Bevölkerungspolitik von DAWN, Gita Sen, unterstellte in dem
Buch „Population Policies Reconsidered“ der bisherigen feministischen Kritik,
diese habe nur versucht „Bevölkerungspolitik und Bevölkerungsprogramme neu zu
fassen, um damit auch Entwicklungsziele neu zu bestimmen“ – und leugnete damit
den frauengesundheitspolitischen Mainstream der 80er Jahre, welcher eine
staatliche Bevölkerungsregulierung grundsätzlich in Frage gestellt hatte. Schließlich müsse sich Bevölkerungspolitik
nicht auf „pure Zahlen, sondern auf komplexe gesellschaftliche Verhältnisse,
die Geburt, Tod und Migration regieren“ beziehen (Sen 1994: 69). Auch Petchesky
erklärt eine solche Definition für bedenkenswert. Es gebe schließlich keine
logische Notwendigkeit dafür, dass sich Bevölkerungspolitik reduktionistisch
auf die Zahl der Menschen beziehen müsse. Schließlich könnten „Demographen und
Bevölkerungsplaner ihr Wissen auch einsetzen, um Ungleichheiten in
Verteilungsmustern zu verringern (Petchesky 2000: 21)“.
Angesichts der historischen Kontinuität der
neomalthusianischen Motive des population
establishment ebenso wie der zugrundliegenden Wissenschaft der Demographie
(vgl. Furedi 19, Heim/Schaz 1996) erscheint eine solche Definition einer
Bevölkerungspolitik ohne demographische Ziele, einer Politik für die
Bevölkerung, allerdings in höchstem Masse realitätsfern, wenn nicht geradezu
absurd. So sehr dieses freie Umdefinieren auch als subversive diskursive
Strategie zu interpretieren sein mag: eine solche Beschreibung aktueller
Entwicklungen führt vor allem dazu, internationale bevölkerungspolitische
Programme als einen Gegenpol zu neoliberalen Strategien des Abbaus öffentlicher
Gesundheits- oder Sozialpolitiken zu verteidigen und damit misszuverstehen.
Diese Politik spiegelt auch eine strategische
Orientierung so mancher Lobbyistinnen auf eine Ausweitung der
bevölkerungspolitischen Logik über die gesundheitsorientierten Programmelemente
hinaus wider. Mit der Forderung nach einer nationalen Bevölkerungspolitik als
intersektorale Koordinationsinstanz zielen sie darauf ab,
nichtgesundheitsorientierte Komponenten des Kairoer Aktionsprogramms, wie empowerment und
Geschlechtergerechtigkeit, zu stärken. Eine Rezension des von Sen mit
herausgegebenen Buches – erschienen in einer der wichtigsten Zeitschriften des population establishment - befindet zu
dieser Vision einer starken interdisziplinären staatlichen Bevölkerungspolitik
sehr treffend: „Merkwürdigerweise scheinen sich die AutorInnen nicht des
Widerspruchs bewusst zu sein, dass sie einerseits zentralisierte und autoritäre
Familienplanungsprogramme denunzieren, andererseits aber selbst in vielen
Kapiteln höchst staatsorientierte Vorschriften für die Intervention von
Regierungen entwickeln (McIntosh 1994: 655).“
Auch die Verteidigung isolierter Programme für
reproduktive Gesundheit gegen ihren Abbau im Rahmen neoliberaler Spar- und
Privatisierungspolitik und eine sich daraus ableitende Allianz von Frauen-NGOs
mit dem population establishment führt dazu, dass viele Evaluierungen der
Post-Kairo-Politik ihr Augenmerk zu wenig darauf richten, welches Gewicht
bestimmte (demographisch relevante) Elemente der reproduktiven
Gesundheitsversorgung etwa in den Gesundheitssektor-Reformen gegenüber anderen
Gesundheitsdiensten erhalten könnten. So betonen die Konzepte der Safe
Motherhood Initiative, dass ihre Dienstleistungspakete (wie etwa das mother-baby-package, das auch einen
nicht unbedeutenden Anteil von Familienplanung vorsieht) auch deswegen
kosten-effizient seien, weil sie andere notwendige Gesundheitsdienstleistungen
mit abdecken würden (vgl. World Bank 1999b: 2;31). Strategien, die in diesem
Sinne als Wiederauflage der Selective-Primary-Health-Care Strategie der 80er
Jahre erscheinen (vgl. Hall/Taylor 2003), müssen auf jeden Fall in diese
Richtung mehr beobachtet werden.[22]
Betsy Hartmann beschreibt diese Problematik folgendermassen: „Er (der Konsens von Kairo S.S.)
rationalisiert den fortschreitenden Angriff auf die öffentliche
Gesundheitsversorgung, indem er Familienplanung gegenüber reproduktiver Gesundheit
bevorzugt, und reproduktive Gesundheit wiederum gegenüber
Basisgesundheitsversorgung (Hartmann 2002: 274).“
Zudem sollte eine kritische Analyse
bevölkerungspolitischer Strategien - dies haben meine bisherigen Ausführungen
über Strategien neoliberaler Selbstführung und Sicherheitstechnologien gezeigt
- nicht nur eng umrissen finanzielle staatliche Investitionen berücksichtigen.
Sie sollten ihr Augenmerk auch auf die Auslagerung demographischer Strategien
auf NGOs, sowie den inhaltlich expansiven Charakter von Programmen lenken,
welche sich auf das individuelle reproduktive Verhalten richten. Denn der
Staat, so Alaka Malwade Basu in einer Analyse der Artikulation von gender und health im aktuellen bevölkerungspolitischen Diskurs, sehe seine
Verantwortung eher darin, auf „relativ indirekte Mittel zurückzugreifen, die
sich darauf konzentrieren, Haltungen und Verhalten zu ändern statt materielle
Lebensbedingungen (Basu 2000: 25).“
Das aktuelle Dilemma von Strategien, welche z.B. die
Weltbank einerseits als Initiatorin neoliberaler Gesundheitssektorreformen
angreifen und gleichzeitig deren reproduktive Gesundheitsprogramme als weltweit
größte finanzielle Ressource in diesem Bereich verteidigen, ist mit einer
solchen, beides getrennt voneinander betrachtenden Perspektive, die keine
möglichen Zusammenhänge denkbar macht, jedenfalls nur schwer zu bearbeiten.
Theoretische Versatzstücke für
die Analyse eines neoliberalen Neomalthusianismus
Gegen die Konzeption einer internationalen
antinatalistischen Bevölkerungspolitik als entweder im Verschwinden begriffen
oder als Sozialpolitik redefiniert, versuchen NGO-Netzwerke, die dem Kairoer
Konsens eher kritisch gegenüberstehen, die Transformationen neomalthusianischer
Diskurse nach Kairo zu verstehen. Besonders viele Anregungen für die Debatte
geben Analysen, welche verschiedene Herrschaftsstrategien und Formen der
Hierarchisierung zusammendenken – wie etwa das in den USA aktive Committee on
Women Population and Environment, das seit Jahren Debatten aus einer kritischen
Ökologie-Szene, aus antirassistischen Bewegungen, technologiekritischen
Projekten und feministischen Gruppen zusammenführt (vgl. Silliman/
Bhattacharjee 2002; Silliman/King 1999).
Auch das Women´s Global Network for Reproductive
Rights, das älteste überkontinentale Netzwerk der Frauengesundheitsbewegungen,
das den Konsens von Kairo immer mit einer skeptischen Distanz begleitete und
weiterhin neomalthusianische Kontinuitäten kritisiert, arbeitet zur Zeit in
Kooperation mit der britischen NGO Corner House an einer Wiederaufnahme der
Analyse und Kritik „neuer Manifestationen des Malthusianismus“. Zudem betreibt
das WGNRR in den letzten Jahren verstärkt eine Integration
frauengesundheitspolitischer Forderungen in Kampagnen für eine breite
Basisgesundheitsversorgung und distanziert sich zunehmend von einem isolierten
Konzept reproduktiver Gesundheitsdienste.
Nachdem ich in diesem Text mit den
„gouvernementalen“ Konzepten neoliberaler Selbstführung und
Sicherheitstechnologien einige Anregungen für die Analyse der Transformation
bevölkerungspolitischer Staatlichkeit gegeben habe, möchte ich für das
Verständnis, warum neomalthusianische und neoliberale Politik auf diese Weisen
artikulierbar sind, daran erinnern, wie neoliberale und neomalthusianische
Gesellschaftskonzeptionen miteinander in Verbindung stehen: Ein Papier von
WGNRR und Corner House drückt es ohne Umschweife aus: Die Ideologie eines
freien Marktes, auf die auch Gesundheitssektorreformen und die Privatisierung
von Gesundheitssystemen aufbaue, sei „ebenso heute wie in der Vergangenheit
über den Malthusianismus konsequent gestärkt worden. Kratze an einem freien
Marktwirtschaftler und es ist mehr als wahrscheinlich, dass du darunter
irgendeine Art Malthusianer finden wirst.“
Sowohl Neoliberalismus wie Neomalthusianismus
schreiben die Verantwortung für den Ein- oder Ausschluss vom Zugang zu
gesellschaftlichen Ressourcen nicht gesellschaftlichen Machtstrukturen, sondern
den betroffenen Individuen/Bevölkerungsgruppen selbst zu – beide konzipieren die Rolle des Staates
anders als die frühliberale Vorstellung einer staatlichen Enthaltsamkeit. Im
Gegensatz zum frühliberalen Konzept von Thomas R. Malthus, der jegliche
staatliche Intervention kritisierte, für eine Abschaffung der Armenfürsorge
plädierte und sittliche Enthaltsamkeit als einziges präventives Instrument
gegen das Bedrohungsszenario der Überbevölkerung propagierte (Mertens 1991:21f;
Ferdinand 1999:23f), befürworteten neomalthusianische Bewegungen, wie sie sich
Ende des 19. Jahrhunderts international verbreiteten, bereits heutige
neoliberale Konzepte staatlicher Intervention in der Bevölkerungspolitik: Sie
forderten eine staatliche Orientierung der Individuen im Sinne einer
verantwortlichen, nach wissenschaftlichen Kriterien ermittelten Gestaltung
ihres Sexuallebens, eine Orientierung,
die - so zumindest einige Vertreter - insbesondere bei den Armen notfalls per
Gesetz durchgesetzt werden sollte (Ferdinand 1999:171f). Schon damals zeigte
sich, dass die Unterscheidung, ob eine sexuelle Selbstführung über die Nutzung
von Verhütungsmethoden angeboten oder aufoktroyiert werden sollte, mit einer
Hierarchisierung entlang von Klassenlinien, bzw. (sobald sich der
Neomalthusianismus auf Rassehygiene bezog) entlang rassistischer Kriterien
zusammenhing. Die demographische Regierung der Individuen lässt sich
dementsprechend nur entlang von Selektionsmechanismen verstehen, die festlegen,
wie und welche Bevölkerungen als zu viel, als Überbevölkerung, konstruiert
werden.
Der Neomalthusianismus beruht auf der Konstruktion
der Bevölkerung als Variable für die Lösung gesellschaftlicher
Krisensituationen, eine Konstruktion, die in der Wissensproduktion der
Demographie verankert ist – und nicht als eine spezifisch politische
Aneignungen eines ansonsten neutralen demographischen Wissens abgetan werden
kann (vgl. Hummel 2000; Heim/Schaz 1996). Die Demographie setzt ihren Fokus auf
die Erhebung von Quantitäten und die Begründung gesellschaftlicher
Zusammenhänge aus statistischen Korrelationen. In einem ersten Schritt
konstruiert sie die Bevölkerung als von der Gesellschaft und den Individuen
getrennte Einheit – und setzt diese von den gesellschaftlichen
Lebensbedingungen getrennte Masse in einem zweiten Schritt in ein quantitatives
Verhältnis zu denselben. Aus solchen, auf die Errechnung eines Gleichgewichtes
angelegten Korrelationen folgt auch die Analyse von Ungleichgewichten, die –
und das ist die Logik bevölkerungspolitischer Interventionen - der Variable
Bevölkerung zugeschrieben werden können. Im Kontext kolonialer und rassistischer
Traditionen bekommen diese quantitativ errechneten „Überschüsse“ dann ein je
spezifisches Gesicht; d.h. es wird festgelegt, welche Bevölkerungsgruppe als
überschüssige gedacht und selektiert wird (vgl. Pinn/Nebelung 1989; Heim/Schaz
1996).
Diese Logik bleibt trotz aller Transformationen des
Diskurses des population establishment erhalten,
auch wenn sich diese inzwischen sowohl weniger drastischer Begrifflichkeiten
(wie „Bevölkerungsstabilisierung“ statt „Bevölkerungskontrolle“) und
komplexerer kybernetischer Modelle bedienen. Eine genauere Analyse der
zunehmend multifaktoriell konzipierten demographischen Diskurse, die
Bevölkerungswachstum nicht mehr als monokausale Ursache, sondern als einen von
mehreren Faktoren für gesellschaftliche Krisenphänomene beschreiben, müsste
dabei einerseits darauf verweisen, wie die genannte Grundstruktur der
demographischen Wissensproduktion beibehalten wird. Gleichzeitig sind die
kybernetischen Modelle nicht nur Instrumente, um neomalthusianische Argumente
gegen ihre Kritik zu legitimieren und zu verfeinern; sondern in ihnen spiegelt
sich auch einmal mehr die Fragmentierung bevölkerungspolitischer Strategien
durch neoliberale Sicherheitstechnologien wider.
Der (Rück)blick auf eine radikale Dekonstruktion
demographischen Wissens und damit bevölkerungspolitischer Staatlichkeit macht
klar: Die in diesem Artikel bis hier betriebene Analyse einer neoliberalen
Transformation internationaler Bevölkerungspolitik über die Selbstführung
reproduktiver Risiken und über die
sicherheitstechnologische Fragmentierung von Risikogruppen darf nicht in die
typische Falle der Gouvernementalitätsstudien, nämlich die einer falsch
verstandenen Analyse „liberaler“ Regierung tappen. Stattdessen möchte ich den
Subtext rassistischen Ein- und Ausschlusses und rassistischer Hierarchisierung
in diesen Transformationen betonen – als Hierarchisierung zwischen appellativen
und präskriptiven Anrufungen, oder als Hierarchie, die zwischen einer
teilweisen Entkoppelung von Mikro- und Makroebene einerseits und einer direkten
demographischen Funktionalisierung bestimmter Risikogruppen andererseits
besteht – Hierarchisierungen, die im Rahmen einer Medikalisierung von
Bevölkerungspolitik oftmals über pathologisierende Zuschreibungen verlaufen.
Eine solche Perspektive kann von denjenigen Bewegungen und NGOs eher geleistet
werden, welche - über die weiter gegen „illiberale“ Praktiken wichtige
Forderung individueller Selbstbestimmung hinaus - rassistische und soziale
Hierarchisierungen mitdenken und vor diesem Hintergrund eher in der Lage sind,
die scheinbar neutral an ein für sich selbst verantwortliches Individuum
gerichteten Risikodiskurse zu untersuchen und gegen den Strich zu bürsten.
Dies ist eine Seite des AK-ANNA
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